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污水垃圾领域PPP再升级:从鼓励变强制 监管力度加码

网络 705 2017年07月27日
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财政部、住建部、环保部、农业部等四部委近日印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目,全面实施PPP模式的通知》(以下简称《通知》),明确在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制,推进PPP(政府和社会资本合作)模式应用。在政府参与的新建污水、垃圾处理项目中全面实施PPP模式;有序推进存量项目转型为PPP模式;尽快在该领域内形成以社会资本为主,统一、规范、高效的PPP市场,推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。

有专家指出,从鼓励、尝试到“强制”,此次《通知》明确进一步加强污水、垃圾处理领域PPP模式运用的力度,体现出激发民间资本活力的强烈意愿。此外,《通知》中涉及的污水、垃圾处理的范围和内涵较以前更广,不仅包括垃圾、污水的收集、转运等环节,还包括农村污水、垃圾的处理等方面。

“强制”模式开始尝试

首都科技发展战略研究院副院长赵峥指出,此《通知》较为引人关注的一点在于,污水、垃圾处理方面PPP模式推广力度的加大,“符合全面实施PPP模式条件的各类污水、垃圾处理项目,政府参与的途径限于PPP模式”。这意味着,在污水、垃圾处理领域PPP政策从鼓励或尝试变为了“强制”,并且这种“强制”大家已经开始尝试了。

法治周末记者注意到,2016年10月,财政部公布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》明确:在中央财政给予支撑的公共服务领域,可根据行业特点和成熟度,探索开展两个“强制”试点。同时该文件指出,“强制”的原因在于,“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟”,且“中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助”。

从两个试点到符合的都要采用,而这次“强制”PPP涉及的面更广。赵峥对法治周末记者说,除了污水、垃圾处理PPP方面有一定经验,还有一个重要因素是,强制实行PPP更能够吸引民间资本的进入。由于污水、垃圾处理厂在过去基本上都属于市政公用管理系统,具有一定的垄断性,一些专业性强的民资往往较难进入,优势难以发挥。这在一定程度上导致污水、垃圾处理领域效率低、资金压力大等问题。

除此之外,专门以污水、垃圾处理为突破口,力推PPP模式,主要是因为该领域建设资金需求相对较少,更有利于民间资本的筹集、运作。赵峥说,大型高速公路项目、机场项目、地下管廊项目、轨道项目涉及资金动辄上百亿,而相比之下,污水处理、垃圾处理厂项目总投资约为十亿元左右。

而且,污水、垃圾处理领域PPP项目运营收益较为可观。赵峥先容,污水处理方面,除了财政补贴,大家交纳的水费里包含着给污水处理厂的一部分费用。这可以形成很稳定的现金流,且不受到市场、价格的影响,加上一些可持续技术的运用,甚至盈利都不成问题。因此,在污水、垃圾处理领域,强制采用PPP模式,采用政府与社会资本合作的方式,有利于激发民间资本的积极性,同时也有利于让“专业的人做专业的事情”,极大改善服务质量。

范围扩大源于环境综合治理

此次《通知》中明确的污水、垃圾处理的范围和内涵较以前更广,不仅涉及到处理终端的建设,还涉及到垃圾、污水的收集、转运等环节,以及农村污水、垃圾的处理。《通知》指出:“区域流域环境治理总体方案内、外,以及城市、农村的污水、垃圾处理工作得到有效统筹协调,并同生态产业及循环经济发展、面源污染治理有效衔接。”

污水、垃圾处理领域PPP项目所涉及范围的扩大,源自于目前生态环境综合治理的需求。中国人民大学生态金融研究中心副主任、环境学院环境经济与管理系教授蓝虹对法治周末记者说:“由于涉及城市建设和管理,污水、垃圾处理领域很早就开始应用PPP模式。最初是由住建部门牵头来管理的。”

早在十几年前,在污水、垃圾处理领域实施的政府与社会资本合作项目政策文件,基本上都能见到建设部(住建部)的身影。《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》(2002年)由国家计委(国家发改委前身)和建设部(住建部前身)、国家环境保护总局(环保部前身)联合发布。有的还是住建部独立主导的政策文件,例如《关于加快市政公用行业市场化进程的意见的通知》(2003年)和《市政公用事业特许经营管理办法》(2004年)。

“随着城乡一体化发展进程的加快,除了城市的点源污染,农村的面源污染需要受到更多的关注。”蓝虹表示,过去农村较为常见的污水处理方式一般是直接排放到河流、湖、塘中,或者任由其蒸发,进而对于水体、土壤造成污染。因此,污水、垃圾处理不只是一个城市环境问题,已逐渐成为了环境综合治理问题,需要城乡联动共同治理,需要资金量较大。这也是此次《通知》所涉及的污水、垃圾处理范围更宽、内涵更丰富的原因之一。

“除了生态环境治理面临的严峻挑战,还有可行性问题。”蓝虹说,在农村做PPP项目一定要有资金回报机制,否则社会资本不会愿意进入。农民普遍支付能力较差,基础设施配套不完善等桎梏,给项目的可行性带来挑战。目前,随着各种分散式污染处理技术的开发,商业模式的拓展,农村的污水处理也是可以盈利的,也会产生利润,因此可以吸引社会资本进入。

总体来看,PPP这种“政府+市场”的模式,起到了杠杆的作用。蓝虹表示,想要拉动经济增长需要扩大财政投入,需要投资更多的基础建设项目,特别是环保基础设施欠债较多。按照过去的思路,环保基础设施属于公共物品,是需要政府“买单”的。在目前经济下行压力过大的状况下,仅靠财政来投资这么多环保基础设施,可能会造成财政吃紧,导致财政赤字,甚至引发通货膨胀。

PPP项目通过政府租赁分期付款的方式,二十年或者三十年,可以缓解地方政府的债务压力。同时,每年支付租赁费和运营费前,还可以对社会资本提供的公共服务质量进行检查,有利于提高公共服务供给的质量。对于社会资本来说,虽然环保基础设施建设是保本微利,但体量大,虽然利润率不是太高,但总利润很可观,对于培育环保产业也是非常重要的。蓝虹认为,经过PPP模式的推动,中国的环保产业将得到很大发展,并将成为拉动经济增长的动力源之一。

监管力度不断加码

在力推PPP项目的同时,目前国家也强化了对一些PPP项目的监管力度。多家媒体报道,今年年初,财政部分别向内蒙古、山东、河南、重庆、四川5个地方政府发出《关于核实处理个别违法违规问题的函》,要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为,“对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理”。

3月,财政部官网公布了对地方政府违规举债的处罚,包括重庆黔江区财政局局长在内的相关人员受到相应处分。6月,财政部官网又通报河南省驻马店市违法违规举债担保问题整改和处理结果,相关涉事官员受到行政警告和行政撤职等处分。

“这项督查说明了,国家加强在PPP项目上的监管,并不是说说就罢了。”万商天勤律师事务所城市基础设施(PPP)法律服务团队主办律师祝诣茗告诉法治周末记者,国家对于PPP的监管将逐渐加强,类似的督查也会不定期开展。因为,虽然是政府与社会资本合作,但政府也需要动辄上万亿的大数目。没有监管,或监管不到位,后果不堪设想。

赵峥指出,在此次《通知》中非常明确地列举了多项PPP项目的负面清单,有助于规范程序,保障PPP项目的实施。《通知》要求,成立具有独立法人资格的PPP项目企业实现项目商业风险隔离、政府不得为项目融资提供担保,不得对项目商业风险承担无限责任、不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金、不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

赵峥先容,以往出现的问题多,一个重要的原因是政府与城投企业之间过于“密切”的关系。污水、垃圾处理领域的市场较为广泛,涉及污水、垃圾处理的整个产业链条,甚至延伸到广大农村,且非常适合民间资本的涌入。《通知》着重强调该领域要程序合规、合法,也是为了避免风险的发生。

发布人:焦家成
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